臺灣其實有很多災害?

以地理位置來說,台灣位處於西太平洋亞熱帶颱風路徑上,每年經常有颱風、西南氣流、梅雨鋒面、東北季風及夏季熱對流豪雨等致災性天氣系統侵襲、同時因地形崎嶇更易引發區域性極端其降雨事件,進而再導致土石鬆動、水災及傳染病等二次災害;同時也位於亞洲大陸東南沿海、太平洋西岸的臺灣,介於日本和菲律賓之間,正居於東亞島弧之中央位置,是亞洲海、空運交通要道,以疫情尚未爆發前(2019年)、由交通部觀光統計資料庫所提供的資料顯示外國來台旅客人數達到11,864,105人次,這樣的運輸量也提高呼吸道傳染病及蟲媒傳染病大規模傳播的機會。

以板塊位置而言,台灣位處太平洋西岸歐亞大陸板塊與菲律賓海板塊的碰撞點上,因板塊運動而導致經常有地震,而有感地震每年約500起,常造成房屋倒塌、公共設施及道路損毀、坡地崩塌及土壤液化等等,若再如遇海嘯或強降雨,其可造成的災害損失難以估計。

而除天然災害襲擊之外,近年來因大型交通事故(包括空難、公共運輸出軌及遊覽車翻覆事件等)、工安事故、火災事件和局限空間有毒氣體或粉塵引起之爆炸等人為事故層出不窮,讓一般民眾和特定職業工作者們失去寶貴的性命和健康、整個社會付出極大的代價。

綜上所述,我們台灣位處於災害發生極頻繁的高風險區域內,因此我們臺灣公衛學生聯會希望透過科普小學堂,帶領公衛學子們以流行病學的角度來思考災難這個議題、關心你我生活周遭可能的災害風險、了解我國災難指揮體系如何運作,進而思考身為一位公衛人、一位公共衛生師能夠在緊急災難時能夠擔綱何種角色,為民眾、為社會、為臺灣做出何種貢獻。

什麼是災難流行病學?

定義是應用流行病學方法評估災難造成的短、中及長期的不良健康影響,並且預測未來災難的可能結果,並記錄與評估受災影響民眾及特定職業工作者之健康損害與醫療需求、提供即時災情訊息、調整並整合醫療資源因應災難需求並報告予指揮官,並提供進一步減少因災害而引起的健康損失的減災策略,最終為未來類似災難發生時迅速應變、提供預防及減災策略。

什麼是災難?

災難係指任何天然、技術或人為所產生之危害,其發生將對人民之生命及財產造成威脅與傷害,且為社會帶來不同程度的衝擊與影響,需由政府進行各項災害管理工作,以減少災害所生之損失。

而我國對於災難的種類主要是以災難成因去分類,根據《災害防救法》第二條規定如下

(一)風災、水災、震災(含土壤液化)、旱災、寒害、土石流災害、火山災害等天然災害。
(二)火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害、生物病原災害、動植物疫災、輻射災害、工業管線災害、懸浮微粒物質災害等災害。

而美國CDC對於災難的定義,將災難種類依性質分成三大類

  1. Natural Hazard(天然災害)
    是因大自然中的物理現象造成的自然災害,比如說地球物理性(Geophysical)造成的地震、山崩及火山活動等;水文性(Hydrological)造成的洪水及雪崩等;氣候性(Climatological)的乾旱及野火等;氣象(Meteorological)造成的熱帶氣旋、颱風及颶風等;生物性(Biological)造成的瘧疾(Malaria)和登革熱(Dengue fever)等。
  2. Human-Induced(人為災害)
    指因人類疏忽(human negligence)而致的人為災害,引發大量傷害、死亡及對經濟造成巨大衝擊的事件,比如說大眾運輸工具出軌、恐怖威脅、航空運輸器墜落等。
  3. Complex Emergencies(複雜型危機)
    指重大人道主義危機,多是政治不穩定、衝突和暴力、社會不平等和潛在貧窮交互作用的結果,本質上多為政治性(political),會影響社會文化、公民、政治及經濟穩定的事件,尤其是在自然災害(比如說大型地震及旱災)和疾病傳播(例如COVID-19及AIDS)時,將進一步影響人民生計及加劇貧窮現象。

災難種類如此多樣化,但共通點都具有四大特性,第一個是突發性/不可預測性,災難往往無法預測且多數無法事前知道發生地點時間及規模大小,比如說航空運輸器失事和公共運輸出軌;第二個是不確定性,我們無法在災難當下就了解災難的全貌和受災規模大小、無法評估災難對於民眾的負面衝擊以及提出應對的全面方案;再來第三個是災難有地區性,比如地震無法只震某棟大樓或某個區域,但在受災區域中會有受災衝擊較大且須極高重視的熱點風險區域;最後是重傷害,大型災難往往帶來人員永久的健康失能和死亡、財產損害、社區瓦解消失和環境破壞等多重結果。

災難管理?

那我們要如何面對災難呢?災難管理(Disaster Management)的概念便就應運而生,為一針對危險情況的持續性、動態性的規劃管理過程,以減少危險情況的不確定性及降低災害發生之可能。從「管理」的觀念而言,有關災害種類、預防方法、發生時間、應變方式、復原計畫、政策檢討等,均是災害管理的範疇。

災害發生之過程可分為減災期(Mitigation)、整備期(Pre-disaster Preparedness)、應變期(Disaster Response)、復原(Post-disaster Recovery)期四個階段,環環相扣且互相連貫影響。以公衛角度而言,預防為最重要的工作,因此減災期極為重要,因為減災是最基礎也最具有長期效益的預防措施。。

  1. (pre-disaster prevention)/減災期(Mitigation)
    指災難發生前的防範措施,如災難性質的分析、災難風險分析、預警系統的建構、災難管理政策與規劃、防災教育、防災措施等。即為以預防來減輕災難的損害的一系列措施。此一階段又稱「減災」。

    減災措施又可分為兩種,一是結構性減災措施,比如說興建硬體設施來預防甚至減損災害的程度,像是噴水設備及煙霧偵測器;另一種是非結構性減災措施,例如921大地震後隔年所發布的《災害防救法》及因應COVID-19帶來的衝擊而緊急修訂的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》等政策、法律手段。
  2. 災難整備期(pre-disaster preparedness)
    指因瞭解災難可能發生,而先建立起因應災難的各種準備,如緊急災難應變的任務小組組成,因應災變的作業計畫與行動措施,防災與救災人員的組訓與演練,救災資源與器材的充實與管理等:通常會有三大工作:
    • 訓練
      建立緊急行動中之職權與責任,並儲備資源以支持救災行動。訓練工作關乎災害處理、災害應變能力之執行,透過訓練工作,可迅速明瞭組織的計畫及設備的運作,提升運作效率,例如直接在《災害緊急通報作業規定》第四條直接明訂各類型災難的災害防救主管機關及第五條明訂通報適用時機。
    • 計畫
      計畫是行動的依據,事先擬定災變管理計畫,災害發生時就可協調各部門採取一致的行動。良好的應變計畫可使人員妥善利用有限資源,更可避免災損擴大,例如醫院對於臨時大規模停電的應變計畫。
      內容通常會包含計畫的目的架構、機構基本資料、災害風險評估、避難收容場所、物資設備儲備清單以及緊急聯絡網清單。
    • 警告
      於災害未發生時,預先發布危險訊息,提醒民眾提高警覺、做好防災準備工作,例如由內政部消防署防救災雲端計畫所建立的災防告警細胞廣播訊息系統(Public Warning System, PWS),會提供四大類訊息:「國家級警報」、「緊急警報」、「警訊通知」及「每月測試用訊息」。
  3. 災難應變期(Disaster Response)
    包括災難預警、救災資源的動員、災難現場指揮系統的建立、緊急救難行動及醫療應變的執行,包括財物、人員、設施的搶救,並減少二度傷害,此為進入災難救援階段,依照急迫性可分為災害緊急通報與災害應變中心兩個應變時期。
    • 災害緊急通報時期
      災害緊急通報於應變小組成立前進行,為爭取救災時效,於災害發生時或有發生之可能時,於第一時間進行各級政府災害權責單位複式多元通報。
    • 災害應變中心時期
      始於災害應變中心成立,主要任務為動員救災人力並啟動緊急醫療救護系統,於第一時間搶救人民生命及財產,並迅速疏散、收容與撤離災民,例如目前因應COVID-19而開設的中央流行疫情指揮中心。
      通常在災害應變中心時期時會有六大工作,分別為「成立災害應變中心」、「動員」、「災民的收容與撤離」、「緊急醫療救護系統之運作」、「實施交通管制」及「防止二次災害發生」。
  4. 災難復原階段(Post-disaster recovery)
    指災後修復與重建,通常先讓受災地區人民生活達到基本需求,再進一步進行重建與發展。復原的工作包括危險建物的清除、基礎工程建設的修建,災民救濟、災後心理壓力的輔導、社區生活機能的重建及住宅安置或重建等。

災難與流行病學的關係?

流行病學(Epidemiology)原始的定義是研究族群之健康狀態和健康事件之分布狀況及其決定因素,而健康狀態又可以分為生理、心理及與社會互動狀況;健康事件即為生病、受傷、失能及死亡等;分布狀況主要是描述人(who)、時(when)、地(where)的分布;決定因素指出為什麼(Why)在什麼時間什麼地方會罹患什麼疾病(What)。

前述提到應用流行病學方法評估災難造成的短、中及長期的不良健康影響,並且預測未來災難的可能結果,並記錄與評估受災影響民眾及特定職業工作者之健康損害與醫療需求、提供即時災情訊息、調整並整合醫療資源因應災難需求並報告予指揮官,並提供進一步減少因災害而引起的健康損失的減災策略,最終為未來類似災難發生時迅速應變、提供預防及減災策略。

那麼筆者想提供更精確的說法,將健康事件抽換成災難時,便是關注、研究及予以紀錄族群之健康狀態和災難後健康事件之分布狀況及其決定因素,關注受災族群(Who)因為災難而在什麼時間(What)、什麼地方(Where)會經歷何種健康不良事件(What),災難流行病學常與社會學、急診醫學及其他範疇領域的科學共同合作,釐清各種危險因子(risk)的相對重要性,了解災難如何引致人類短、中及長期的不良健康影響、研究災難的發生史、設計並評估後續相關的公共衛生措施,以及利用趨勢和監測、評估和調查以及研究,向領導者和決策者提供即時訊息及幫助。

常見的災難流行病學方法如下:

  1. 災難監測(Disaster Surveillance)
    描述災難對於健康的不良影響並提出對應的處理方案,確定與災害相關的後續事件狀況及發生條件,並了解不良健康影響在特定族群中的分布,比如處理災害的第一線消防人員。
  2. 立即性需求評估(Rapid Needs Assessment)
    實地調查抽樣評估,以統計上有效的方式快速確定受影響社區的健康狀況和基本需求,以做出可採取行動的公衛應對措施。
  3. 研究(Research)
    以流行病學調查和研究,以更精確地了解需求評估或監測產生的問題,並確定不良健康影響的決定因素,以便設計和實施預防措施以防止進一步的發病率和死亡率。

災難對公共衛生的影響

災難對於公共衛生的影響可大可小,小至因土石流災情而導致的飲用水汙染問題,大至日前每天全球COVID-19確診人數依然有88萬人次這可觀數字。
而根據災難特性的不同,對於群眾健康及健康體系的直接及間接影響也不同,以表格簡略舉例如下

 群眾健康醫療體系
直接影響 (Direct Effect)生理上的傷害及死亡增加可傳播疾病的風險急性傷害(比如說一氧化碳中毒、化工事故傷害)熱傷害(比如說熱衰竭及休克)增加慢性病發病率及死亡率情緒及心理的傷害醫療建築物或非建築物上的破壞(例如崩塌、設備故障等)醫療人員的傷害、死亡及其導致的人力不足醫療服務中斷及崩潰大量傷患湧入
間接影響 (Indirect Effect)醫療服務中斷或崩潰,以致民眾無法取得所需醫療資源生還者無法取得生活必需資源(例如電力、駐所及乾淨水源)損壞醫療設施所需的基礎設施(例如聯外交通道路、氣體供應、電力、水源、特殊過濾設備及網路通訊設備)  
上述表格引用自Shoaf KI, Rothman SJ. Public health impact of disasters. AJEM. 2000;58-63.

參考資料

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  22. 內政部消防署–消防法令查詢系統:https://reurl.cc/736z5Q 
  23. 內政部消防署–防救災雲端計畫專題報導:https://reurl.cc/Q68K05
  24. 災防告警服務專區|災防告警系統(PWS)介紹:https://reurl.cc/mveKaA
  25. 地震防災產業概述 — 自主性非工程手段之發展近況與契機:https://reurl.cc/Q68K85
  26. 災難醫療服務之建制:https://reurl.cc/Rba3aG
  27. 行政院農業委員會水土保持局土石流防災資訊網:https://reurl.cc/mveKeV
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